從組織法角度來看，食藥安全監(jiān)管與食藥市場監(jiān)管存在根本區(qū)別，前者致力于保障公眾的生命健康權(quán)，而后者旨在促進(jìn)公平競爭、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中應(yīng)厘清辦案重點(diǎn)，對(duì)兩者加以區(qū)分，將關(guān)注點(diǎn)放在監(jiān)督食藥安全監(jiān)管行為，而非食藥市場監(jiān)管行為上。

? 為了確保檢察建議的監(jiān)督到位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通交流，可以邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)對(duì)如何處理違法行為、如何加強(qiáng)日常監(jiān)管工作共同分析研判。

中國政法大學(xué)檢察公益訴訟

研究基地教授 劉藝

食藥安全關(guān)乎民生福祉，也關(guān)乎政府形象和公信力。與食藥安全保障的重要性與高難度形成鮮明對(duì)比的是行政執(zhí)法力量尚存不足。為此，我國應(yīng)建構(gòu)食藥安全保障的多元治理體系。食藥安全類檢察公益訴訟具有補(bǔ)強(qiáng)行政執(zhí)法、推動(dòng)社會(huì)共治、增強(qiáng)治理質(zhì)效等方面的優(yōu)勢(shì)。但食藥安全類檢察公益訴訟機(jī)制的補(bǔ)充性和滯后性等特征也限制了其司法治理功能的全面發(fā)揮，急需進(jìn)一步完善。

食藥安全類檢察公益訴訟

實(shí)踐特征凸顯機(jī)制缺陷

案件類型分布狀況凸顯案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制不健全。最高人民檢察院公布的2017年7月至2019年10月相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：食藥安全領(lǐng)域檢察公益訴訟案件量大幅增長，但增量主要集中在訴前程序，訴訟案件占比很低，2017年訴前程序案件量為451件，而訴訟案件量僅為15件。2018年案件量大幅增長，訴前程序案件量為37926件，訴訟案件量為845件，其中行政公益訴訟案件也極少。2019年1月至10月，訴前程序案件量為24317件，而訴訟案件數(shù)量為838件，其中行政公益訴訟案件僅有16件。刑事附帶民事公益訴訟案件比例最高，2017年僅有7件刑事附帶民事公益訴訟案件，2018年則有790件，2019年1月至10月為735件，遠(yuǎn)高于民事公益訴訟和行政公益訴訟的案件量，民事公益訴訟次之。2021年，檢察機(jī)關(guān)與食藥管理部門簽訂了合作協(xié)議，雖然食藥管理部門開始向檢察機(jī)關(guān)大量轉(zhuǎn)移辦案線索，因案件從行政機(jī)關(guān)移送而來，則不再適合辦理行政公益訴訟案件。目前，公益訴訟檢察與刑事檢察之間形成辦案合力不夠，難以充分利用好食藥安全類行政公益訴訟制度的監(jiān)督功效?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》實(shí)施后，公益訴訟檢察部門應(yīng)與其他部門加強(qiáng)溝通協(xié)作，進(jìn)一步梳理出行政公益訴訟的相關(guān)線索，加大食藥安全類行政公益訴訟案件辦理力度。

訴前程序特征凸顯行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制缺乏。在食藥市場監(jiān)管領(lǐng)域，基層執(zhí)法資源相對(duì)稀缺，監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管技術(shù)滯后、人手不足，大量違法行為無法被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并得以糾正。如農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)村或者城鄉(xiāng)接合部的集市、互聯(lián)網(wǎng)銷售平臺(tái)等往往都是這類違法行為較為集中的領(lǐng)域，而各部門在監(jiān)管理念上“仍未能突破自成體系、獨(dú)立作戰(zhàn)的狹窄視野”，難以構(gòu)建有效的互聯(lián)互通機(jī)制。根據(jù)中國政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地在舉辦2019年檢察公益訴訟典型案例評(píng)選活動(dòng)時(shí)收集到的599件公益訴訟案件材料來看，檢察機(jī)關(guān)辦理的食藥安全類行政公益訴訟案件（主要是訴前案件）具有以下特征：（1）行政違法行為主體特征：以“三小”為主。大多數(shù)案件是關(guān)涉“三小”主體（即小作坊、小攤販、小餐飲店）的違法行為。（2）領(lǐng)域特征：空間和領(lǐng)域相對(duì)集中。“三小”主體的違法行為主要集中在校園及校園周邊、自動(dòng)售貨機(jī)以及線上的空間區(qū)域。藥品安全違法行為主要發(fā)生在零售藥店以及互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，違法情形主要是非處方藥的違法生產(chǎn)、銷售以及處方藥的違法使用等。食品類違法行為主要發(fā)生在食用農(nóng)產(chǎn)品安全、肉類食品安全、保健品監(jiān)管等領(lǐng)域。（3）行為特征：損害明顯。“三小”主體的違法行為表現(xiàn)為無證經(jīng)營、未按照要求公示或者更新生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)信息、虛假宣傳等形式，屬于擾亂市場秩序的違法行為。即這些違法行為對(duì)市場秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，損害公平競爭和消費(fèi)者權(quán)益。另一類表現(xiàn)為生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)以及有毒有害食品、未建立起食品安全配套保障制度或者未采取保障措施、生產(chǎn)銷售假藥劣藥等，屬于危害食藥安全的違法行為。因這些違法行為不符合食藥安全性管制規(guī)則，從而威脅或造成健康的實(shí)質(zhì)損害。綜上，檢察機(jī)關(guān)辦理食藥安全類行政公益訴訟訴前案件主要針對(duì)的是基層執(zhí)法較為薄弱的領(lǐng)域，而且主要針對(duì)行政不作為，未將監(jiān)督的重點(diǎn)放在食藥類行政違法行為查處方面。歸根結(jié)底還是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)食藥安全類違法行政行為的線索。相關(guān)辦案線索主要通過群眾舉報(bào)、媒體報(bào)道或者行政機(jī)關(guān)的移送而成，線索的成案率較低。

完善食藥安全類檢察公益訴訟機(jī)制

的三個(gè)關(guān)鍵理論區(qū)分

食藥安全類檢察公益訴訟的重點(diǎn)在于公益受損且行政執(zhí)法不力時(shí)需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充執(zhí)法的領(lǐng)域。通過分析相關(guān)政策和立法文本可知，食藥安全類檢察公益訴訟機(jī)制完善需要特別注意以下幾個(gè)理論問題：

區(qū)分食藥安全監(jiān)管行為與食藥市場監(jiān)管行為。從組織法角度來看，食藥安全監(jiān)管與食藥市場監(jiān)管存在根本區(qū)別，前者致力于保障公眾的生命健康權(quán)，而后者旨在促進(jìn)公平競爭、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中應(yīng)厘清辦案重點(diǎn)，對(duì)兩者加以區(qū)分，將關(guān)注點(diǎn)放在監(jiān)督食藥安全監(jiān)管行為，而非食藥市場監(jiān)管行為上。檢察機(jī)關(guān)辦理食藥安全類公益訴訟案件，應(yīng)注意食藥監(jiān)管部門的市場監(jiān)管職能已呈現(xiàn)出大量向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，而安全監(jiān)管才是行政機(jī)關(guān)需要履行的重要職能。

區(qū)分不同性質(zhì)的法律責(zé)任。人民法院、人民檢察機(jī)關(guān)對(duì)于審理、辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品類刑事附帶民事公益訴訟案件的思路分別受“四要件體系”和“三階層體系”的犯罪構(gòu)成理論之影響，辦案和審理食藥領(lǐng)域的刑事案件時(shí)對(duì)于是否追究民事責(zé)任存在較大分歧。從歸責(zé)上看，三階層體系存在“無責(zé)任的違法”，即便被告人在“責(zé)任階層”出罪了，但因?yàn)槠湫袨榉戏缸飿?gòu)成要件，存在客觀層面的違法性，因此仍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果用四要件直接判定被告人無罪，就不存在“附帶民事公益訴訟”一說了。在共犯認(rèn)定和刑罰裁量上，適用“三階層”和“四要件”也有明顯區(qū)別。“四要件”對(duì)主觀歸罪的認(rèn)定，就會(huì)對(duì)附帶或者單獨(dú)追究民事責(zé)任造成制度障礙。最后，刑事制裁與行政處罰并非二選一適用，食藥領(lǐng)域存在附條件同時(shí)適用的情形。檢察機(jī)關(guān)辦理食藥安全類刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)注意對(duì)食藥安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查，挖掘食藥安全類行政違法行為，在符合條件的情況下，繼續(xù)追究適格主體的行政責(zé)任。但應(yīng)厘清我國懲罰性賠償與行政罰款性質(zhì)異同但功能相似的特殊性，督促行政機(jī)關(guān)科處行政罰款時(shí)應(yīng)考量違法行為人是否已被科處懲罰性賠償。

區(qū)分新舊不履職證明標(biāo)準(zhǔn)。新修訂的行政處罰法于2021年7月15日實(shí)施。新法確立了輕微不罰、初次不罰、無錯(cuò)不罰制度。該法實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)訴前檢察建議時(shí)，需要證明違法行為是否是初次發(fā)現(xiàn)、是否屬于輕微違法，還需專門收集行政相對(duì)人主觀過錯(cuò)的證據(jù)，才能督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)。而該法實(shí)施之前檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政不作為行為一般只收集行政相對(duì)人違法證據(jù)即可，無需證明對(duì)“兩益”造成客觀損害后果和行政相對(duì)人是否有主觀過錯(cuò)。

完善食藥安全類檢察公益訴訟機(jī)制

的三個(gè)要點(diǎn)

食藥安全類檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的重要領(lǐng)域，進(jìn)一步完善食藥安全類檢察公益訴訟機(jī)制亟須注意以下幾個(gè)問題：

厘清食藥安全類檢察公益訴訟的訴權(quán)邊界。民事訴訟法、行政訴訟法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)辦理的是食藥安全類公益訴訟案件。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)對(duì)美容院、供水公司違法行為進(jìn)行監(jiān)管，化解了這些領(lǐng)域不特定多數(shù)民眾的利益與放松管制之間的矛盾，穩(wěn)健地將食藥安全領(lǐng)域向公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域擴(kuò)展。但食藥安全監(jiān)管與食藥市場監(jiān)管畢竟有本質(zhì)差異。建議檢察機(jī)關(guān)區(qū)分行為性質(zhì)，對(duì)兩類監(jiān)管行為分別制發(fā)公益訴訟檢察建議與社會(huì)治理類檢察建議。另外，行政公益訴訟具有客觀訴訟特征，現(xiàn)行規(guī)定以行政行為違法造成國家利益或社會(huì)公共利益實(shí)質(zhì)性損害為起訴條件，并不包括損害風(fēng)險(xiǎn)，這使得檢察機(jī)關(guān)辦理食藥類行政公益訴訟案件的難度加大，成案的可能性較小。近期理論界和實(shí)務(wù)部門都建議在食藥領(lǐng)域開展預(yù)防性行政公益訴訟試點(diǎn)工作。但如果無法從理論層面證成檢察機(jī)關(guān)介入食藥安全的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)或者具體的哪一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防范環(huán)節(jié)，預(yù)防性訴訟機(jī)制將無法建構(gòu)。

抓牢抓實(shí)各階段程序要點(diǎn)。在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)要找準(zhǔn)檢察建議書的監(jiān)督焦點(diǎn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)“依法履職”的依據(jù)應(yīng)進(jìn)行全面研判。為了確保檢察建議的監(jiān)督到位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通交流，可以邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)對(duì)如何處理違法行為、如何加強(qiáng)日常監(jiān)管工作共同分析研判。在訴訟程序中，應(yīng)嚴(yán)守法律授權(quán)的受案范圍。檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)必須由法律明確授權(quán)，不能任意擴(kuò)大。在訴訟請(qǐng)求問題上，原則上檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求應(yīng)在訴前檢察建議內(nèi)容的基礎(chǔ)上提出。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)在訴前程序階段未完全履行職責(zé)時(shí)，則應(yīng)及時(shí)收集相關(guān)證據(jù)，變更訴訟請(qǐng)求。

優(yōu)化完善食藥安全領(lǐng)域的兩法銜接機(jī)制。“行—刑”和“刑—行”單向移送機(jī)制都不符合“雙罰”要求。而且檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的移送機(jī)制還需要進(jìn)一步優(yōu)化，比如食藥類刑事案件辦理之后，應(yīng)及時(shí)更新相關(guān)司法數(shù)據(jù)，讓公益訴訟檢察部門盡快協(xié)助食品藥品安全監(jiān)管部門更新食藥生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)準(zhǔn)入黑名單。關(guān)于刑事責(zé)任與行政責(zé)任兩選一的情形：若構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)一并提起刑事訴訟附帶民事公益訴訟，對(duì)食藥犯罪形成更強(qiáng)的威懾力；若違法行為不夠犯罪條件，則應(yīng)該一并提起行政附帶民事公益訴訟。全面的訴訟既可有效督促行政機(jī)關(guān)履職，也可直接制裁侵權(quán)行為人，避免食藥安全類侵權(quán)行為頻發(fā)，彌補(bǔ)食藥安全執(zhí)法力量的不足。