新能源行業(yè)正迎來爆發(fā)式增長，成為最具成長性的行業(yè)。

(資料圖)

4月27日，國家能源局表示，2023年一季度，全國可再生能源裝機達到12.58億千瓦。其中，風電裝機3.76億千瓦，光伏發(fā)電裝機4.25億千瓦。

其實，在2022年，我國可再生能源裝機就已首次超越煤電，62.5%來自風電、光伏。

在光伏等新能源迅猛發(fā)展之下，房地產(chǎn)行業(yè)卻步入常態(tài)化，地方政府的土地財政陷入低迷。

同樣以“土地”為載體的光伏，會不會成為地方政府尋求產(chǎn)業(yè)突破口的新工具？未來的風光用地，會不會走上房地產(chǎn)拍賣用地的路子？

這些擔憂，并非空穴來風，已經(jīng)有一些地方正在打“新能源用地如何創(chuàng)造財收”的注意。

用知名財經(jīng)大V蔣靜的話來說，地方不會將手中的資源拱手白送，更不會放過任何一個產(chǎn)業(yè)招商的機會，光伏成為恰當時機送上門的“唐僧肉”。

因此，現(xiàn)在“產(chǎn)業(yè)換項目”對于光伏企業(yè)來說不是一個陌生的模式。

一位光伏企業(yè)從業(yè)者對《環(huán)球零碳》表示，這種模式很常見，政府資源不是白給的。一般企業(yè)會先和政府簽戰(zhàn)略合作協(xié)議，后期怎么落地，得看雙方博弈的結(jié)果。企業(yè)想先拿項目，地方政府想先賣地落產(chǎn)業(yè)。

蔣靜表示，這實際上與房地產(chǎn)開發(fā)相似，都是土地資源開發(fā)的價值變現(xiàn)。雖然光伏項目土地占用時間及土地品質(zhì)不及房地產(chǎn)，但對于現(xiàn)在的地方政府而言，已經(jīng)十分誘人了。

為何會出現(xiàn)光伏“房地產(chǎn)化”這種情況？現(xiàn)在光伏項目的落地還有哪些困境？

“以產(chǎn)業(yè)換項目”成為光伏項目常態(tài)

“以產(chǎn)業(yè)換項目”，已經(jīng)成為很多地方臺面上或臺面下的硬性要求，甚至是必要條件。

浙江省浦江縣就曾發(fā)布《浦江縣整縣推進光伏規(guī)?；_發(fā)試點工作方案（征求意見稿）》，其中明確提出，對于復合電站和公共屋頂資源電站，將采取“制造業(yè)項目投資換光伏開發(fā)資源”的投資模式：每引進固定資產(chǎn)投資3億元的制造業(yè)投資項目，可換取10萬千瓦（左右）的光伏開發(fā)資源，先引先得。

在云南，2022年就有超10個市縣區(qū)先后提出了產(chǎn)業(yè)配套的要求，如下圖。

其實，除云南、浙江外，還有廣西、湖北、貴州、寧夏、安徽等省份均提出了不同形式的產(chǎn)業(yè)配套要求，其范圍更是從個別現(xiàn)象發(fā)展成為新能源投資商獲取指標的“標配”。

但這一做法實際上與國家能源局的有關規(guī)定相沖突。

早在2021年，國家能源局就曾在《關于2021年風電、光伏發(fā)電開發(fā)建設有關事項的通知》中特別強調(diào)，“要優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范開發(fā)建設秩序，不得將配套產(chǎn)業(yè)作為項目開發(fā)建設的門檻”。

但為何面對主管部門的明文禁令，地方政府還要“逆勢而為”？

用地緊張制約光伏項目發(fā)展

歸根到底，是稀缺的土地資源導致的。

光伏的上游資源不是硅料，而是太陽光照。哪里能有太陽光照？只有大面積的土地和屋頂。

那么，在雙碳背景下，開發(fā)可再生能源到底需要用多少地？

據(jù)相關研究，中國要在2060年前實現(xiàn)碳中和，電氣化疊加需求增長，電力消費量預計將翻番，達到16×1012kW·h左右，其中風電、光伏發(fā)電總裝機容量將有可能達到約60億kW·h，為當前水平的10倍左右。

從工程建設的角度來看，每kW·h的光伏或風電（及其配套設施）至少要占地20～150 m2，即使采取優(yōu)化組合的形式，保守估計至少需要30萬平方公里。

雖然這個面積只占中國國土面積的3.1%左右，但相當于中國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的3倍多。

但由于我國實行嚴格的國土空間用途管制制度。尤其是在“三線”（基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線）等限制下，地從哪兒來已成為制約行業(yè)發(fā)展的最大問題。

尤其是在中國中東部地區(qū)，未利用地多作為耕地和建設用地的后備資源或生態(tài)用地，土地資源非常有限。

中國能源建設集團投資有限公司山西分公司曾發(fā)布一份報告，明確指出“土地資源緊缺可能成為光伏項目發(fā)展最大攔路虎”。

《報告》顯示，受“三線”劃定控制的土地面積占山西全省國土面積的一半，其中劃入耕地紅線的土地雖然僅占25%左右，但山西省內(nèi)多為黃土覆蓋的山地高原，山區(qū)面積占比80.1%，少量平原地帶幾乎全部是基本農(nóng)田，開發(fā)建設光伏項目的機會少之又少。

城郊的部分一般農(nóng)田多數(shù)已被規(guī)劃為各類開發(fā)區(qū)，利用一般農(nóng)田建設光伏復合項目的機會同樣很少。

此外，部分縣市為擴大工業(yè)、城鎮(zhèn)用地，一些原本適合用來建設光伏項目的荒山荒坡被劃為基本農(nóng)田，因土地屬性變更而無法作為光伏用地。

因此，地方政府在面對手中緊張的土地資源和地方財政下，“以產(chǎn)業(yè)換項目”自然成了相對較好的解決方式。摳出來的資源必然要換取一定價值，這樣一方面能疏解產(chǎn)業(yè)、稅收及招商的壓力，另一方面又緩解可再生能源項目用地緊張的尷尬。

意見不統(tǒng)一，光伏項目落地難

雖然地方政府想方設法“以產(chǎn)業(yè)換項目”，但在實際操作起來，光伏等可再生能源項目用地的界定、審批更是難上加難。

中利騰暉光伏技術有限公司陳杰表示，“我們經(jīng)常遇到土地政策模糊的情況，電站建設之初，地方上不說能建，也沒說不能建，部門之間互相推諉、說法不一。同一片地，可以說是荒灘荒地，長幾根草又被說成林地，全憑辦事人員‘一張嘴’，沒有見到明確標準?！?/p>

實際上，這與我國可再生能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃等銜接不暢有關。

《中國能源報》曾采訪相關專家稱，盡管國家積極推進“多規(guī)合一”，但各主管部門的業(yè)務出發(fā)點不同，規(guī)劃、標準存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。而可再生能源項目審批涉及能源、國土、林草、環(huán)保等多個部門，“不一致”給企業(yè)帶來非常大的程序成本。

比如，同一個項目，能源主管部門同意批復，到了國土資源部門就通不過。再如，項目在實施過程中，某個部門一旦調(diào)整規(guī)劃，很可能導致項目陷入停滯狀態(tài)，或重復提交審批材料。

以光伏為例，復合類項目的認定標準是否統(tǒng)一尤為重要。

在漁光互補項目中，可能會涉及三塘（漁塘、坑塘、水塘）水面，除當?shù)厮块T以外，部分土地性質(zhì)為基本農(nóng)田或者耕地，還需征求當?shù)貒敛块T的意見。

在林光互補項目中，則會涉及既是未利用土地，又是宜林地的區(qū)域。這種情況下，可能會出現(xiàn)在國土部門規(guī)劃中將該地塊劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則是“規(guī)劃林地”或“宜林地”，使得用地難度大幅度增加。

不過，在今年3月和4月國家發(fā)布的《關于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》和《關于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》中，已明確光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接，并將光伏發(fā)電項目用地實行分類管理。

雖然這有利于光伏項目建設，但在當前各地國土空間規(guī)劃編制進度不一的背景下，實踐中如何統(tǒng)一操作，仍有待后續(xù)進一步觀察。

參考資料：

[1]https://finance.sina.com.cn/stock/relnews/cn/2022-10-08/doc-imqmmthc0157043.shtml

[2]“雙碳”目標下可再生能源發(fā)展規(guī)劃用地實施的困境及其紓解

[3]新能源項目拓展用地用林難點及解決思路

[4] 碳中和、新能源與土地

[5] https://mp.weixin.qq.com/s/cPKSzUKOziTgUhPv-rk7eQ

[6] https://mp.weixin.qq.com/s/B4tEEgkdlIoVVIjKLdHNag

[7] https://guangfu.bjx.com.cn/news/20220810/1247506.shtml

[8] https://wallstreetcn.com/articles/3656442

[9]http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2021-03/29/content_2040892.htm

[10]http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2021-08/16/content_25875111.htm

[11] http://www.gov.cn/zhengce/2023-04/06/content_5750194.htm

[12] http://www.junhe.com/legal-updates/2139

[13] 民生證券｜光伏用地痛點得解，“雙碳”指引項目可研

（圖片來源：veer圖庫）

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