導(dǎo)讀

近期國常會釋放租賃住房政策支持信號，我們認(rèn)為，未來五年一線城市住房租賃市場增量將達(dá)千億。同時，一線城市房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的作用，將加速從生產(chǎn)（建筑）屬性拉動向服務(wù)屬性拉動轉(zhuǎn)型，此外“商改租”、“工改租”也將在未來帶來千億規(guī)模的投資體量。租賃住房利好落地后，房產(chǎn)稅改革存量試點(diǎn)的步伐漸行漸近。

摘要

1.國務(wù)院常務(wù)會議提出增加保障性租賃住房供給以解決城市新市民住房問題的具體舉措，邊際增量在于將先前適用于個人住房租賃的相關(guān)增值稅和房產(chǎn)稅優(yōu)惠政策擴(kuò)大到住房租賃企業(yè)。

2.從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、租房家庭越多是一個普遍規(guī)律。尤其在人口稠密的都市圈，存量房交易占主導(dǎo)決定了這些地區(qū)租房家庭比例往往顯著高于全國平均水平。

3.過去20年我國房地產(chǎn)市場整體呈現(xiàn)“增量房時代”特征。但近年來，一線城市率先進(jìn)入“存量房時代”，城市白領(lǐng)對長期租房的接受度也在逐漸提高。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國一線城市住房租賃市場短板明顯，原因在于：

1）租金回報率低，租賃住房供給意愿不強(qiáng)；

2）機(jī)構(gòu)持有的租賃房源比例偏低，承租人權(quán)益得不到保障；

3）老舊社區(qū)房源比例高，基礎(chǔ)設(shè)施配套差，影響居住體驗。

4.2015年以來，國家支持租房租賃市場發(fā)展的步伐明顯加快，相關(guān)政策主要圍繞增加租賃住房供給、財政補(bǔ)貼和稅收減免、金融支持等幾個方面來進(jìn)行。

5.初步測算表明，未來五年我國一線城市住房租賃市場將有1000-2000億增量規(guī)模，帶來的投資機(jī)會主要有兩個方面：

1）房地產(chǎn)業(yè)格局將發(fā)生深刻變革，一線城市房地產(chǎn)業(yè)將從生產(chǎn)屬性向服務(wù)屬性轉(zhuǎn)型；

2）政策優(yōu)惠下，一線城市“商改租”“工改租”預(yù)計將帶來上千億的投資規(guī)模。

6.租賃住房利好釋放，房產(chǎn)稅存量試點(diǎn)漸行漸近。二者的邏輯在于：

1）針對存量住房開征房產(chǎn)稅有望降低空置率，增加租賃住房供給；

2）房產(chǎn)稅有望彌補(bǔ)因租賃住宅用地與普通住宅用地之間的價格差導(dǎo)致的政府土地出讓金的下降。

感謝實習(xí)生黃汝南對本報告的貢獻(xiàn)。

目錄

正文

6月18日，國務(wù)院常務(wù)會議聚焦保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生等新市民、青年人基本住房需求，并提出三項具體舉措：一是鼓勵市場力量參與保障性租賃住房供給；二是允許人口凈流入大城市利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有土地建設(shè)保障性租賃住房，將閑置和低效利用的商業(yè)辦公用房、廠房等改建為保障性租賃住房；三是擴(kuò)大租房環(huán)節(jié)相關(guān)稅收優(yōu)惠范圍。

三項舉措中，最大的邊際增量在于將先前適用于個人住房租賃的相關(guān)增值稅和房產(chǎn)稅優(yōu)惠政策擴(kuò)大到住房租賃企業(yè)。從10月1日起，住房租賃企業(yè)向個人出租住房適用簡易計稅方法，按照5％征收率減按1.5％繳納增值稅，此前該項稅收優(yōu)惠僅適用于個人和個體工商戶作為房東出租住房；對企事業(yè)單位等向個人、專業(yè)化規(guī)?；》孔赓U企業(yè)出租住房，減按4％稅率征收房產(chǎn)稅，此前僅適用于企事業(yè)單位向個人出租住房，不包括向住房租賃企業(yè)出租住房。大體來看政策的落地，主要意圖是鼓勵住房租賃企業(yè)的供給。

我們認(rèn)為，完善長期住房租賃市場是解決都市圈時代“居者有其屋”的必然選擇。未來五年，一線城市住房租賃市場大發(fā)展將引領(lǐng)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并帶來千億規(guī)模投資機(jī)會；與此同時，房產(chǎn)稅改革存量試點(diǎn)推進(jìn)已然不遠(yuǎn)。

1.海外經(jīng)驗：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，人口越集聚，租房家庭越多

從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、租房家庭越多是一個普遍規(guī)律。家庭選擇租房還是買房，受到城市化水平、房地產(chǎn)政策以及傳統(tǒng)觀念等多重因素的影響。但從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看，人均GDP與租房家庭占比基本正相關(guān)。在我們選取的11個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，瑞士2019年人均GDP達(dá)到7.9萬美元，全國租房家庭占全部家庭比例達(dá)到58.5％；人均GDP4.7萬美元的德國，52.3％的家庭選擇租賃住房；而人均GDP3萬多美元的意大利和西班牙，租房家庭占比則不到20％。稍有例外的是人均GDP2.8萬美元的韓國，租房家庭占比達(dá)到44.8％，這與韓國都市圈人口過于集中、社會“內(nèi)卷化”導(dǎo)致購房意愿和能力下降有關(guān)。

從發(fā)達(dá)國家國內(nèi)區(qū)域結(jié)構(gòu)來看，區(qū)域人均GDP與租房家庭比例沒有必然聯(lián)系，但在人口稠密的都市圈，租房家庭比例往往顯著高于全國平均水平。2016年美國全國租房家庭占比大約36.8％，但洛杉磯都市圈租房比例達(dá)到52.3％，紐約、舊金山、圣何塞、奧斯汀、休斯頓等都市圈租房比例也都在40％以上。同樣的現(xiàn)象也出現(xiàn)在日本。2018年日本全國租房家庭占全部家庭的比例為38.8％，但東京、大阪和名古屋圈租房率分別達(dá)到55％，45.3％和40.5％。

發(fā)達(dá)國家都市圈以存量房為主，是這些地區(qū)租房家庭比例高的主要原因。紐約、倫敦等國際大都市圈的二手房交易占總的房產(chǎn)交易的比重已達(dá)到90％以上，舊金山、多倫多、中國香港和中國澳門等地區(qū)也在70％以上?？梢哉f這些地區(qū)房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)典型的存量房特征。

存量房時代為何意味著住房租賃市場發(fā)達(dá)呢？一方面，隨著城市形態(tài)接近成熟，存量住房集中在早先流入城市的人群手中，后續(xù)流入城市的人口缺乏增量房產(chǎn)供給；另一方面，存量房時代意味著房產(chǎn)的稀缺性，特別是中心城區(qū)房產(chǎn)的稀缺性，這些地區(qū)的房價剛性往往較強(qiáng)，年輕人買房負(fù)擔(dān)重。因此，存量房時代與住房租賃市場發(fā)達(dá)是一枚硬幣的兩面。

2.我國一線城市率先進(jìn)入存量房時代，住房租賃市場短板凸顯

過去20年我國房地產(chǎn)市場整體呈現(xiàn)典型的增量房特征，租房家庭占全部家庭的比重呈現(xiàn)下降趨勢。根據(jù)2000年和2010年兩次全國人口普查和2005年和2015年兩次1％人口抽樣調(diào)查結(jié)果，我國城鎮(zhèn)家庭住房自有率呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢，2015年城鎮(zhèn)家庭住房自有率為79.2％。我們以1減去住房自有率作為租房家庭比例（其中包括住在親友家、單位集體宿舍等不需要支付租金的人群），則我國城鎮(zhèn)租房家庭比例從2000年的25.9％將至20.8％。

2020年央行發(fā)布報告稱我國城鎮(zhèn)家庭住房自有率已經(jīng)達(dá)到96％，換句話說租房家庭比例已降至4％。盡管抽樣調(diào)查可能存在誤差，但過去20年來隨著我國快速城鎮(zhèn)化和大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)投資，家庭住房自有率提高和租房家庭比例下降是不爭的事實。

近年來，隨著人口流動的區(qū)域差距不斷拉大，房地產(chǎn)市場格局也出現(xiàn)分化，一線城市和部分準(zhǔn)一線城市房地產(chǎn)進(jìn)入“存量時代”。北京、上海、廣州、深圳四個一線城市二手住宅成交面積占全部新建和二手住宅成交面積的比重均已超過50％；南京二手住宅成交面積也已達(dá)到50％，拉開了房地產(chǎn)“存量時代”的序幕。與之相對應(yīng)的是一線城市租房家庭占比高于全國平均水平。雖然沒有確切的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但根據(jù)鏈家相關(guān)負(fù)責(zé)人的公開發(fā)言，北京租房人口占常住人口的比重大約為35％；上海房管局表示，上海市租房人口占常住人口比重已達(dá)到40％。

在一線城市步入存量房時代的大背景下，大城市白領(lǐng)的購房觀念也在悄然發(fā)生改變，這為住房租賃市場發(fā)展提供了契機(jī)。2019年一項針對我國白領(lǐng)群體的購房觀念的調(diào)查顯示，超過四成的城市白領(lǐng)能夠接受一輩子租房，只有約3成的受訪者完全不能接受。

但與存量房時代特征相悖的是，我國一線城市租賃房屋供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足存量房時代的租賃需求，供給存在較大缺口。以北京市為例，按照一戶租賃一套房的標(biāo)準(zhǔn)計算，目前北京市租賃住房需求約為211萬套，租賃住房供給約為176萬套，缺口約35萬套。

一線城市租賃住房存在較大供給缺口的原因主要有三個方面：

一是租金回報率低，租賃住房供給意愿不強(qiáng)。租金回報率是指月租房獲得租金同房價的比值，國際上通常作為衡量一個地區(qū)房產(chǎn)是否值得投資的指標(biāo)。2020年芝加哥是全球租金回報率最高的城市，達(dá)到8.3％，而北京和上海只有1.7％和1.6％，原因是居民收入漲幅長期落后于房價漲幅，導(dǎo)致租金偏低。租金回報率低導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行房產(chǎn)銷售和出租之間所獲利潤的巨大差異，機(jī)構(gòu)供給租賃住房的意愿不強(qiáng)。

二是住房租賃企業(yè)不夠壯大，租賃房源機(jī)構(gòu)持有比例偏低，增加了出租方和承租方之間的摩擦成本，同時也不利于保護(hù)承租人的權(quán)益。我國個人持有的出租房源占全部出租房源的67％，品牌公寓持有房源僅占5％。相比之下，發(fā)達(dá)國家租賃房源中機(jī)構(gòu)持有比例普遍在一半以上。

三是老舊社區(qū)出租房屋比例高，基礎(chǔ)設(shè)施配套較差，影響租房居住體驗。北京、上海等一線城市在城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張的過程中，職住分離是突出矛盾。而對于租房者來說，距離單位近一些或交通方便一些往往是租房中首要考慮的因素。而距離市中心較近的出租房源往往建設(shè)年代較久，有些還具有學(xué)區(qū)屬性，房屋產(chǎn)權(quán)所有者在孩子上學(xué)之前往往選擇將房屋出租，導(dǎo)致可供出租的房源中老舊社區(qū)占比偏高，基礎(chǔ)設(shè)施配套較差，這對租戶的長期出租意愿顯然會造成負(fù)面影響。

3.三管齊下，促進(jìn)租賃住房市場加速發(fā)展

存量房時代，都市圈大力發(fā)展租賃市場是解決“居者有其屋”的必然選擇。2015年以來，國家政策支持住房租賃市場的步伐明顯加快。

2015年1月，住建部發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》，提出用3年時間基本形成健全的住房租賃市場，明確了從培育住房租賃機(jī)構(gòu)、支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)租售并舉、發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）等渠道發(fā)展租賃市場。此后一系列政策也多是圍繞落實增加租賃住房供給、財政補(bǔ)貼和稅收減免、金融支持等幾個方面來進(jìn)行的。

增加租賃住房供給是發(fā)展住房租賃市場最重要的環(huán)節(jié)。從目前各試點(diǎn)城市的情況來看，增加租賃住房供給主要有三個渠道：

一是增加用于租賃住房建設(shè)的土地指標(biāo)，包括新增純租賃住房建設(shè)用地，以及在新建商品住房或工商業(yè)項目中配建租賃住房。以上海為例，2017年7月上海首次推出純租賃用地，由上海市國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拍得，實行100％自持，只租不售，土地成交價格較周邊同等情況的地塊低80％左右。此后上海市租賃住房土地成交面積和成交宗數(shù)都快速提高。2020年，上海市純租賃住宅用地成交面積占全部城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地成交面積的12.6％（由于一些地塊是新建商品住房或工商業(yè)項目中配建租賃住房，因此實際租賃住房用地面積占比會更高），純租賃住宅用地加配建租賃住房用地成交宗數(shù)占住宅用地總成交宗數(shù)的25％。截至2020年末，上海已經(jīng)超額完成“十三五”期間確定的增加70萬套租賃住房的目標(biāo)，并提出到2025年新增租賃住房40萬套以上。

二是利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，這是盤活存量土地的重要方式。2017年8月住建部下發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定北京、上海、沈陽、南京、杭州、成都等13個城市作為試點(diǎn)，允許在符合規(guī)劃要求的存量集體建設(shè)用地上，由村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房；2019年又確認(rèn)青島等5個城市為第二批試點(diǎn)。以北京市為例，根據(jù)《北京市利用集體土地建設(shè)租賃住房相關(guān)政策的補(bǔ)充意見》，目前北京市集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的方式主要有土地使用權(quán)作價入股與國有企業(yè)聯(lián)營合作，以及出租項目經(jīng)營權(quán)與社會資本合作兩種方式。“十四五”期間北京提出新增集體土地租賃住房等政策性租賃住房供地占比不低于供應(yīng)總量的15％。

三是將閑置住房、低效利用的廠房和商業(yè)辦公用房等按照規(guī)定改建為租賃住房，這是盤活存量房源的重要方式。根據(jù)調(diào)研，截至2020年，北京市適合改造為租賃住宅的閑置商辦面積達(dá)到500萬平方米。按照商辦類土地供應(yīng)量的增長速度估算，預(yù)計未來三年還將新增29萬平方米，商辦庫存總量將達(dá)到530萬平方米[1]。

財政對住房租賃市場的支持，主要有對參與主體的財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠兩種方式。

一是降低住房租賃企業(yè)的增值稅和房產(chǎn)稅稅率。例如，上海和廣州均規(guī)定，對房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)提供住房租賃經(jīng)紀(jì)代理服務(wù)的，適用最低檔6％的增值稅稅率；成都將企業(yè)向個人出租房屋征收4％房產(chǎn)稅的政策范圍擴(kuò)大到企業(yè)向住房租賃企業(yè)出租住房，經(jīng)批準(zhǔn)的“商改租”、“工改租”比照適用。

二是入選中央財政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)的城市，對本市新建、改建租賃住房、住房租賃企業(yè)以及完善住房租賃市場相關(guān)基礎(chǔ)性工作提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。根據(jù)中央文件規(guī)定，入選的試點(diǎn)城市示范期為三年，直轄市、省會城市和計劃單列市、地級市每年將分別獲得10億元、8億元和6億元的財政撥款。

金融政策對住房租賃市場的支持，主要體現(xiàn)在住房租賃企業(yè)從銀行獲得低息貸款和發(fā)行REITs兩種方式。例如，上海市在《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的實施意見》中指出，鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)通過合理測算未來租賃收入現(xiàn)金流，提供符合住房租賃企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)的長期低息貸款等金融解決方案；支持符合條件的住房租賃企業(yè)發(fā)行專門用于發(fā)展住房租賃業(yè)務(wù)的各類債券、不動產(chǎn)證券化產(chǎn)品。加快推進(jìn)針對租賃用房的各類房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)，在試點(diǎn)后盡快形成規(guī)模。

本次國務(wù)院常務(wù)會議所提出的發(fā)展保障性租賃住房的具體措施，基本是對之前相關(guān)試點(diǎn)政策的延續(xù)，最大的邊際增量來自于對機(jī)構(gòu)參與的住房租賃相關(guān)稅收的優(yōu)惠措施。1.5％的增值稅稅率原先僅適用于個人[2]和個體工商戶[3]出租住房，10月1日后將擴(kuò)大到住房租賃企業(yè)向個人出租住房；4％的房產(chǎn)稅稅率原先僅適用于企事業(yè)單位向個人出租住房[4]，10月1日后將擴(kuò)大到對企事業(yè)單位等向?qū)I(yè)化規(guī)?；》孔赓U企業(yè)出租住房。

4.住房租賃引領(lǐng)房地產(chǎn)大轉(zhuǎn)型，帶來哪些投資機(jī)會？

初步測算表明，未來五年一線城市住房租賃市場將有上千億增量規(guī)模。根據(jù)北京、上海、廣州、深圳四個一線城市的發(fā)展規(guī)劃，我們假設(shè)到2025年四市常住人口分別為2300萬、2500萬、1800萬和1700萬，并假設(shè)隨著住房租賃市場的快速發(fā)展，租房人口占常住人口的比重提升5％到10％，則四個城市新增租房總?cè)丝趯⑦_(dá)到400萬到800萬人，這些租房需求將由市場化長租公寓品牌和政府公租房來共同解決。

市場化租賃和公共租賃的占比各有多少呢？根據(jù)上海“十四五”規(guī)劃，未來五年上海將新增供應(yīng)租賃住房42萬套，其中新增床位20萬張，新增住房22萬套（間）；進(jìn)一步假設(shè)22萬套（間）中一居室（包括開間）和兩居室各占50％，則22萬套（間）加上20萬張床位可解決53萬人的租房需求，約占新增租房人口的40％。我們將這一比例（即市場化租賃住房和公租房6:4）擴(kuò)展到其他一線城市，并假設(shè)到2025年市場化房租年均3萬元，公租房房租是市場化房租的一半，即1.5萬元，則可以計算出2025年一線城市租賃住房市場增量將在1000億-2000億之間。

千億住房租賃市場增量將帶來哪些新的投資機(jī)會？我們認(rèn)為主要有兩個方面：

第一，中國房地產(chǎn)業(yè)格局將發(fā)生深刻變革，一線城市房地產(chǎn)業(yè)將從生產(chǎn)屬性向服務(wù)屬性轉(zhuǎn)型。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看，房地產(chǎn)市場從增量向存量轉(zhuǎn)變并不必然導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要性下降；相反，隨著房地產(chǎn)企業(yè)從生產(chǎn)屬性向服務(wù)屬性的轉(zhuǎn)變，居住服務(wù)成為房地產(chǎn)業(yè)增加值最重要的貢獻(xiàn)因素。以日本為例，盡管日本在20世紀(jì)90年代經(jīng)歷了房地產(chǎn)泡沫破裂，但直到2019年日本房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重依然達(dá)到11.7％，而同年中國房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為7.1％。其中，日本住房租賃業(yè)增加值占整個房地產(chǎn)業(yè)增加值的比重超過80％。

第二，在增加租賃住房供給的政策支持下，未來五年一線城市“商改租”“工改租”或?qū)沓|投資規(guī)模。2017年住建部下發(fā)的《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》中，明確“鼓勵住房租賃國有企業(yè)將閑置和低效利用的國有廠房、商業(yè)辦公用房等，按規(guī)定改建為租賃住房；改建后的租賃住房，水電氣執(zhí)行民用價格，并應(yīng)具備消防安全條件”。

一線城市“商改租”“工改租”需要多少投資？據(jù)相關(guān)人士介紹，商業(yè)體改租賃房項目每平米的投資成本大約為1萬元[5]；結(jié)合調(diào)研結(jié)果，如果可供改造的530萬平方米商辦庫存能夠有一半用于改造租賃住房，將帶來265億元投資。由此推算其他幾個一線城市，未來五年僅“商改租”的投資規(guī)模就有近800億元，再加上“工改租”的投資空間或?qū)⒊^1000億元。

5.租賃紅利來了，房產(chǎn)稅還會遠(yuǎn)嗎？

租賃市場紅利釋放之后，房地產(chǎn)市場還有哪些改革可能會出現(xiàn)？我們認(rèn)為房地產(chǎn)稅存量試點(diǎn)的推出已經(jīng)不遠(yuǎn)。因為針對存量住房開征的房產(chǎn)稅能夠為住房租賃市場發(fā)展提供有力支撐。一方面，開征存量住房的房產(chǎn)稅有望使更多閑置住房進(jìn)入市場，增加租賃住房供給；另一方面，從目前案例來看，為維持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)租賃住房的利潤，政府出讓純租賃或配建租賃住宅用地的價格往往大幅低于普通住宅用地價格，而房產(chǎn)稅恰恰能夠彌補(bǔ)由于二者之間的價格差導(dǎo)致的政府土地出讓金收入的下降。

首先，開征針對存量住房的房產(chǎn)稅可以增加租賃住房供給。開征房產(chǎn)稅將提高多套房產(chǎn)持有者的持有成本，或增加個人向住房租賃機(jī)構(gòu)的房屋出售。本次國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)對企事業(yè)單位向住房租賃企業(yè)出租住房給予了房產(chǎn)稅優(yōu)惠，未來開征存量住房房產(chǎn)稅后，也可以給予個人類似的房產(chǎn)稅優(yōu)惠，鼓勵個人出租閑置房產(chǎn)。

根據(jù)我們的測算，我國城鎮(zhèn)住房空置率大約在30％，一線城市住房空置率大約是全國水平的1/2到1/3，也就是大約10％到15％的水平，空置面積在2.76億到4.14億平方米之間，如果這些空置面積能夠有30％釋放用于租賃住房，則能夠解決一線城市200萬-400萬人口的租房問題。

其次，開征房產(chǎn)稅還能夠彌補(bǔ)政府供應(yīng)租賃住宅建設(shè)用地導(dǎo)致的土地出讓金的減少，有利于財政收入平穩(wěn)。從上海供應(yīng)純租賃地塊的現(xiàn)實情況來看，土地價格比相似地塊平均價格普遍低80％。根據(jù)北京市和上海市的規(guī)劃，我們預(yù)計未來五年租賃住宅建設(shè)用地將占到總土地供應(yīng)量的30％，如果假設(shè)這些地塊的價格是其他地塊價格的20％，則房產(chǎn)稅收入有望能夠彌補(bǔ)租賃價格低對土地出讓金收入造成的損失。